Prefeitura pode reduzir o horário de bares e restaurantes por aglomerações na rua?

Bares e restaurantes de São José dos Campos estão sujeitos à fiscalização municipal quanto ao horário de funcionamento, ao ruído, à segurança, à ocupação do espaço público e a diversos outros aspectos de sua atividade.

Essa fiscalização é legítima e necessária, e nada do que se discute aqui pretende afastá-la. A questão é outra: a forma como esse poder vem sendo exercido.

Não se trata de episódios isolados. Estabelecimentos regularmente licenciados têm recebido restrições de horário fundamentadas em conceitos genéricos, sem indicação precisa dos fatos, das datas, dos locais ou da relação entre o que foi registrado e a atividade fiscalizada. O Poder Judiciário já reconheceu a ilegalidade desse modo de proceder.

O exercício do poder de polícia possui limites: o Município não pode responsabilizar o estabelecimento, de forma automática, por toda aglomeração, perturbação ou ocorrência registrada em suas proximidades.

Recentemente, em mandado de segurança conduzido pelo nosso escritório, a Justiça anulou uma restrição de horário imposta a um estabelecimento de São José dos Campos com fundamento na chamada “incomodidade”. A decisão foi posteriormente confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

O caso ajuda a esclarecer uma questão importante para os empresários do setor: até onde vai a responsabilidade do estabelecimento pelo que acontece do lado de fora de suas portas?

O que estabelece a Lei Municipal nº 10.822/2023?

A Lei Municipal nº 10.822/2023 disciplina, entre outros assuntos, o funcionamento dos estabelecimentos comerciais em São José dos Campos.

A legislação prevê que os estabelecimentos podem ser responsabilizados quando suas atividades causarem ou favorecerem perturbações do sossego ou interferências no espaço público próximo. Também permite que a Prefeitura restrinja o horário de funcionamento quando identificar transtornos ao ordenamento público, danos a terceiros ou riscos à segurança, à saúde ou ao sossego.

O problema está na amplitude de expressões como “incomodidade”, “favorecimento” e “proximidades”.

Se aplicados sem critérios objetivos, esses conceitos podem fazer com que bares e restaurantes sejam responsabilizados por praticamente qualquer acontecimento registrado na rua: pessoas reunidas em uma praça, veículos estacionados, consumo de bebidas em área pública, trânsito intenso ou comportamentos individuais de terceiros.

Essa interpretação transforma o empresário em responsável pela fiscalização dos arredores do estabelecimento, embora ele não possua autoridade para abordar, remover, dispersar ou punir pessoas que estejam em uma via pública.

A escala da fiscalização também é um dado

Operações desse tipo não se resumem a um fiscal conferindo documentos. É comum que envolvam simultaneamente Polícia Militar, Guarda Civil Municipal e fiscalização municipal, com diversas viaturas posicionadas em frente ao estabelecimento, em horário de maior movimento.

O efeito sobre a atividade é imediato e independe do resultado da fiscalização: clientes encerram a conta e vão embora, quem chegaria desiste, e o faturamento daquela noite se perde antes de qualquer autuação ser lavrada.

Isso não retira a legitimidade da fiscalização nem impede que ela ocorra. Mas é elemento relevante na avaliação da proporcionalidade da atuação administrativa — sobretudo quando uma operação dessa escala resulta em restrição fundamentada apenas em referências genéricas à existência de “incomodidade”.

O caso analisado pela Justiça

No caso concreto, a Prefeitura determinou que o estabelecimento encerrasse suas atividades às 22h. A medida foi fundamentada na existência de aglomeração e suposta perturbação do sossego em suas proximidades.

Entretanto, os fatos utilizados para justificar a restrição aconteciam em praça e logradouro público, fora dos limites físicos do restaurante.

Não havia demonstração de que todas as pessoas presentes no local fossem clientes do estabelecimento. Também não foi comprovado que os transtornos decorressem diretamente da atividade empresarial ou que acontecessem especificamente depois das 22h.

Além disso, durante o procedimento administrativo, a própria fiscalização municipal chegou a emitir parecer favorável à ampliação do horário até meia-noite. Mesmo assim, o pedido de cancelamento da restrição foi posteriormente indeferido com base em referências genéricas à existência de “incomodidades”.

Diante disso, foi impetrado mandado de segurança para questionar a legalidade da medida.

O pedido administrativo e o prazo para o mandado de segurança

A Prefeitura também sustentou que o mandado de segurança teria sido apresentado fora do prazo.

Em regra, o mandado de segurança deve ser impetrado em até 120 dias, contados da ciência do ato que se pretende questionar. No caso analisado, porém, o estabelecimento não permaneceu inerte após receber a ordem que restringiu seu horário de funcionamento.

Foi apresentado pedido administrativo de cancelamento da medida, e a controvérsia continuou sendo analisada internamente pela própria Prefeitura. Durante esse período, inclusive, houve manifestação técnica favorável à ampliação do horário de funcionamento até meia-noite.

O pedido somente foi definitivamente indeferido na esfera administrativa em outubro de 2025. Por essa razão, tanto a sentença quanto o Tribunal afastaram a alegação de decadência apresentada pelo Município.

Ao julgar o recurso, o TJSP reconheceu que, naquele caso, o prazo de 120 dias não deveria ser contado da simples ciência da notificação inicial, mas da decisão final proferida no procedimento administrativo instaurado para discutir e cancelar a restrição.

Esse ponto demonstra a importância de o estabelecimento formalizar sua discordância e acompanhar adequadamente o processo administrativo até a decisão definitiva.

Isso não significa, contudo, que a apresentação de qualquer requerimento administrativo suspenda ou reinicie automaticamente o prazo para impetrar mandado de segurança. A definição do termo inicial depende das características do procedimento, da natureza da manifestação apresentada e dos efeitos do ato administrativo.

Por isso, mesmo quando houver defesa, recurso ou pedido de cancelamento em andamento, o empresário deve buscar orientação jurídica desde o recebimento da notificação. A existência de uma discussão administrativa não deve ser tratada como garantia automática de preservação do prazo judicial.

O comerciante não possui poder de polícia

Ao julgar o processo, a Justiça reconheceu que o estabelecimento não poderia ser responsabilizado por comportamentos praticados por terceiros em espaço público.

O comerciante não possui poder de polícia. Isso significa que não tem competência legal para controlar a permanência de pessoas, dispersar aglomerações, ordenar o trânsito ou aplicar sanções a quem esteja em uma rua ou praça.

Essas atribuições pertencem ao Poder Público, por meio dos órgãos municipais de fiscalização e segurança e das demais autoridades competentes.

Exigir que o empresário controle aquilo que acontece fora de sua esfera de atuação representa, portanto, uma transferência indevida de responsabilidade pública ao particular.

A decisão não afastou a responsabilidade do estabelecimento por aquilo que efetivamente estiver sob seu controle. Ruído produzido dentro do imóvel, ocupação irregular da calçada, atividade sem licença ou condutas de funcionários e clientes dentro das dependências comerciais continuam sujeitas à fiscalização.

O que não se admite é uma responsabilidade objetiva e ilimitada por qualquer ocorrência registrada nos arredores.

A restrição de horário deve ser uma medida excepcional

A regra prevista na própria legislação municipal é a liberdade de horário de funcionamento. Sua restrição constitui uma medida excepcional e, justamente por isso, precisa estar apoiada em elementos concretos.

Para reduzir o horário de um estabelecimento, a Administração deve demonstrar, entre outros aspectos:

• quais fatos efetivamente aconteceram;
• em quais datas e horários foram registrados;
• onde ocorreram;
• de que forma decorreram da atividade do estabelecimento;
• se estavam dentro da esfera de controle do empresário;
• e por que a restrição de horário seria adequada para solucionar o problema.

Não basta mencionar, de forma genérica, a existência de “incomodidade” ou de reclamações.

Também é necessário demonstrar o nexo causal, isto é, a relação direta entre o funcionamento do estabelecimento e o transtorno apontado. A simples presença de pessoas nas proximidades não comprova, por si só, que o bar ou restaurante tenha provocado uma infração.

No caso analisado, também não foi demonstrado por que o encerramento das atividades às 22h resolveria o problema. Não havia prova de que os supostos transtornos acontecessem exclusivamente após esse horário ou de que deixariam de existir com o fechamento do restaurante.

A medida foi considerada inadequada e desproporcional justamente porque restringia uma atividade econômica regularmente licenciada sem demonstrar que a limitação produziria o resultado pretendido.

Restrição anulada e decisão confirmada pelo TJSP

A sentença concedeu a segurança e declarou a nulidade da notificação administrativa que havia limitado o funcionamento do estabelecimento às 22h.

Também foram afastadas as multas e demais sanções decorrentes daquele ato. A Prefeitura foi impedida de aplicar novas restrições com base nos mesmos fundamentos genéricos, sem prejuízo da realização de fiscalizações regulares diante de fatos novos e devidamente comprovados.

O Município recorreu da decisão.

Em agosto de 2026, a 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo negou provimento ao recurso e manteve integralmente a sentença.

O Tribunal reconheceu que:

• o mandado de segurança foi impetrado dentro do prazo, considerando como marco a decisão final do pedido administrativo de cancelamento;
• os fatos utilizados pela Prefeitura ocorreram em logradouro público;
• o particular não possui poder de polícia para controlar pessoas na rua;
• não foi demonstrado o nexo causal entre a atividade empresarial e os transtornos;
• a mera presença de pessoas nas proximidades não caracteriza infração do estabelecimento;
• não havia prova de que os acontecimentos ocorressem especificamente após as 22h;
• a limitação de horário foi inadequada e desproporcional;
• e o ato administrativo violou os princípios da legalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da livre iniciativa.

O acórdão não impede a fiscalização de bares e restaurantes. Ele estabelece que medidas tão graves quanto a redução do horário de funcionamento precisam estar apoiadas em atos administrativos válidos, fundamentação específica e provas relacionadas à conduta do próprio estabelecimento.

O que fazer ao receber uma notificação por “incomodidade”?

A resposta do empresário deve ser organizada desde o primeiro contato com a fiscalização.

É importante solicitar cópia integral da notificação e do processo administrativo, verificar quais dispositivos foram indicados e identificar se existem relatórios, medições, fotografias, datas, horários ou outras provas que sustentem a medida.

O estabelecimento também deve preservar seus próprios elementos de defesa, como:

• alvarás e licenças vigentes;
• imagens das câmeras de segurança;
• registros dos horários de abertura e fechamento;
• documentos que comprovem as medidas adotadas para evitar ruídos;
• fotografias que demonstrem os limites do imóvel;
• comunicações anteriores com a Prefeitura;
• informações sobre praças, vias públicas ou outros estabelecimentos existentes nas proximidades;
• e cópia de todos os pedidos, defesas e recursos apresentados administrativamente.

A defesa administrativa deve ser apresentada de forma técnica e dentro do prazo. Dependendo da gravidade e da ilegalidade da medida, também pode ser necessário recorrer ao Poder Judiciário.

A demora é especialmente perigosa quando a notificação restringe imediatamente o horário de funcionamento, pois os efeitos econômicos podem surgir antes mesmo da conclusão do processo administrativo.

Além disso, a existência de um pedido administrativo em andamento não dispensa o controle rigoroso do prazo para eventual mandado de segurança. Embora o TJSP tenha reconhecido, no caso analisado, que a contagem começou com a decisão administrativa final, essa conclusão depende das circunstâncias específicas de cada procedimento.

Um padrão que se repete

O caso relatado não é o único. Este escritório conduziu mais de uma medida judicial contra restrições de horário impostas a estabelecimentos de São José dos Campos com fundamentação semelhante: menções genéricas a “incomodidade”, sem indicação precisa dos fatos, das datas, dos horários, dos locais ou da relação entre o que foi registrado e a atividade fiscalizada.

A repetição é o que transforma um problema individual em um problema do setor. Quando a mesma fundamentação insuficiente reaparece em notificações dirigidas a estabelecimentos diferentes, o que está em discussão deixa de ser a avaliação de um caso concreto e passa a ser o método adotado para restringir a atividade econômica.

Vale registrar que, no caso analisado, a Justiça não apenas anulou a restrição: impediu que novas medidas fossem impostas com base nos mesmos fundamentos genéricos. Esse comando só faz sentido diante de um risco concreto de repetição.

Nem toda fiscalização é abusiva, mas toda restrição precisa ser fundamentada

Bares e restaurantes devem adotar medidas razoáveis para reduzir os impactos de suas atividades e respeitar as normas municipais. A existência de licença ou alvará não impede a fiscalização nem afasta a responsabilidade por irregularidades efetivamente praticadas.

Por outro lado, colaborar com o Poder Público não significa assumir a responsabilidade por toda a movimentação existente no bairro.

O estabelecimento pode responder por aquilo que causa e por aquilo que consegue controlar. Não pode ser transformado em fiscal da rua, agente de trânsito ou autoridade responsável por dispersar pessoas em espaços públicos.

A Lei Municipal nº 10.822/2023 deve ser aplicada dentro desses limites.

Quando a Prefeitura impõe uma restrição com base apenas em conceitos genéricos, sem comprovar a conduta do estabelecimento e sem demonstrar que a medida resolverá o problema, o ato administrativo pode ser questionado.

Cada situação, contudo, deve ser analisada individualmente, considerando o conteúdo da notificação, as provas produzidas pela fiscalização, o histórico administrativo do estabelecimento, os prazos aplicáveis e as providências já adotadas pelo empresário.